解读依法治国
——依法行政的宪法学视角

张旭科
（中国矿业大学文法学院 江苏徐州 221008）


一九九六年三月召开的八届人大四次会议明确提出了“依法治国，建设社会主义法制国家”的构想；而在党的十五大则更加明确的指出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的伟大目标。一时间，许多专家学者纷纷对依法治国问题展开了激烈的讨论。笔者认为依法治国首先应该是依宪治国。“依宪治国就是充分地正确地实施宪法，使宪法真正成为全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企事业组织的根本的活动准则。”①宪法“规定了国家的根本任务和根本制度，是国家的根本法，具有最高的法律效力”。②它是其他法律制度的基础，是依法治国的根本和首要内容，离开了它，依法治国就会摸不着方向。而依宪行政则是依宪治国的最重要的一个内容，是依法治国的灵魂和精髓所在。
依宪行政，就是说国家行政机关其他行政公务组织和行政公务人员在行使行政权力、管理行政事务以及组织行政工作时，必须依照宪法的条文和精神来办。其所强调的是作为行政主体和行政行为人的行政行为的合宪性准则。这里所讲的行政主体是一种组织，即国家行政机关、其他行政公务组织和行政公务人员。依宪行政作为政府治理国家的有效方式，是社会发展到一定阶段的产物，也是行政权得以有效运作和正确使用的必然。行政权是三权中最重要的一种权力，因此他的运作是否正确、有效是极为关键的。所以，依宪行政关系到一个法治国家的法制建设成功与否，也是对行政权在运行过程中防止走偏、走歪的有力保障。
依宪行政是宪法执行和实施的必然要求。依宪行政要求国家行政机关其他行政公务组织和行政公务人员依照宪法行使职权，这必将有利于建立有效贯彻执行宪法和保障宪法实施的宪法运行体系。下面，笔者就仅从宪法学的角度对依宪行政进行一下具体的分析。

一、宪法的效力表现上阐述依宪行政的必然性
宪法的效力，从法理学的角度上讲，是法的效力在实际运用中的最重要形式。法的效力有广义和狭义之分。广义的法的效力是指“法的约束力和强制力”，它包括国家制定和颁布规范性法律的效力和非规范性法律文件的效力；狭义的法的效力则“仅指国家制定与颁布的规范性法律文件。”由此，宪法的效力我们可以定义为宪法的约束力和强制力，其涉及的是社会生活和国家生活的全部领域，但宪法是国家的根本法，因而又具有最高的法律地位，所以宪法的效力又是一种最高的法律效力。在此，笔者将借助宪法效力的具体表现对依宪行政的必然性进行系统的阐述：
1.任何其他法律都必须符合宪法的三个“基本”，其他法律不得与宪法相冲突。宪法是当代中国最重要的一种法的渊源，它是我国的“母法”，其他法律法规只是“子法”。其他法律法规的制定都只是宪法这一根本法的具体化。各种行政法律法规也只是宪法在行政方面规定的具体化、实施化，也都必须符合宪法的三个“基本”，构成违反宪法的行政法律法规都必须废止或修改。宪法的具体实施是依靠行政机关去执行的，所以要使宪法的这种效力表现具体贯穿与其他法律之中，使其他法律符合宪法，就必然要求依宪行政。依宪行政必然有利于宪法的“母法”地位具体贯彻于其他法律部门之中，从而确保其他法律不违背宪法。“违背宪法的法律是无效的。”
2.其他法律的立法必须依据于宪法。没有宪法作立法依据，其他法律的立法就无从谈起。立法即法的创制，它是指有法的创制权的国家机关或经过授权的国家机关在法律规定的职权范围内，依照法定程序制定补充修改和废止法律和其他规范性法律文件以及认可法律的一项专门活动。我国的行政机关依照其法定职权和程序，可以进行制定行政法规和规章制度的活动，即行政立法活动。行政立法制定的行政法规和规章制度都必须以宪法为依据，以确保他们的合宪性，以致于能够在社会生活中具体实行。依宪行政是以宪法为理论依据，他的推行必然有利于行政机关明确宪法在行政方面的具体规定和体现的精神，可以使行政立法者了解到宪法是其他法律的理论基础，从而形成对宪法全面而又客观的认识。
3.宪法是一切国家机关、社会团体以及公民的最高行为准则。正如韩大元教授所讲：“宪法不仅在法律体系中处于最高的地位，而在人类生活的一切领域具有优先性与普遍的约束力，是人类生存的最高准则。”我国作为行政主体的国家行政机关其他行政公务组织和行政公务人员分别是国家机关、社会团体以及公民的一部分，也就是说在行政问题中，一切行政机关、其他行政公务组织和行政公务人员都必须以宪法为最高行为准则，他们的活动都必须围绕“宪法”展开并从宪法的规定中寻找妥当性的基础，“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。由此，笔者从中的出一个结论：行政主体和行政行为人的行为的合宪性要求使依宪行政成为了必然。

二、结合行政实际，对关于如何推进依宪行政的宪法学理论分析
（一）执法首先要执行宪法的规定，在执法中体现宪法的精神，这是推进依宪行政的首要条件和前提。
法的生命在于运作，法的价值在其运作中才能够得以实现。法的运作包含着两方面的内容，即法的创制和实施。而执法便是法的实施的重要内容和核心部分。国家制定的各项法律文件都需要拿到社会生活中去贯彻、执行，否则这些法律文件将成为一纸空文，失去他们原有的地位与效力。作为国家根本大法的宪法当然也不例外。
现在，在我国，由于受市场机制、利益多元化、竞争原则、改革开放等的冲击，地区化、区域化以及多形式化的行政观念占据了执法系统的主导地位，各项法律文件的统一贯彻实施的观念被冲淡，即执法的统一性被忽视，从而导致了行政权的分散化以及行政权与法治原则的严重脱节，这不可避免的会产生行政权的滥用及盲目使用。而宪法作为我国的根本大法，规定了我国在政治、经济、文化、教育、军事、外交和民族各方面工作的基本方针和政策，是其他法律的制定的基础与灵魂，具有各种法律制度的纲领性。执法过程中，首先执行宪法的规定，贯彻实施宪法的条文，可以使行政机关、其他行政公务组织和行政公务人员在行使其职权时达到统一，形成对行政权的统一认识，从而有效的制止政出多门、行政决策没有前后的连贯性、行政执法中出现此一标准彼一标准的“标准漫天飞”状态以及行政管理的对象的难以适从等行政权的分散化和行政弊端。也可以这样说，宪法以其高度的法律统一性使执法机关及执法人员在思想和行为上达到一种恒变状态，从而达到执法的统一性。从另一个方面讲，宪法是“一种根本规范，提供实定法合理性的依据，在法律秩序中居于最高地位，表明实定法创始的出发点”。 因而全国人大及其常委会所制定的各项行政法律制度所依据必须是宪法条文，它们都不得与宪法相抵触，都必须体现宪法的精神。从这个角度看，在执法中首先执行宪法的规定，体现了行政法治自身发展的要求，同时也极有利于行政组织法、行政程序法和监督程序法等行政法整体框架的建立，使各项具体行政法规、法律制度的建立和完善，从而充实和推进依宪行政，并完善依宪治国和依法治国理论。
（二）加强行政公务员的宪法教育，提高宪法意识和示范作用，这是加快推进依宪行政步伐和保证依宪行政能够得以真正运行的内在动力，也是依宪行政的内在要求。
行政公务员是具体实施行政活动的“实际行政主体”。 它是指“依法享有职权或受行政主体的委托，能以行政主体的名义进行管理，其行为后果归属于行政主体的人。” 行政公务员是行政组织的重要组成部分，是行政管理的具体操作者。行政公务员的法律素质的高低，直接影响着行政管理能否正常运转。在我国，要加强公务员的法律意识，首要就必须加强对行政公务员的宪法教育，对于这，笔者将从以下两方面来阐述：
首先，在我国，由于受几千年封建等级观念的影响，在行政问题上，现在有许多干部存在相当严重的模糊认识，在行政权的使用上往往出现中国古代的“衙门”作风，甚至没有弄清权力与职责、权利与义务的基本内涵，法制意识相当淡薄，以致出现了独断专行，行政命令呈现地区化、区域化、各地方政府保护主义盛行，难以达到一致；政令五花八门和行政权的混乱不堪等行政上的弊病，导致了行政权的严重失衡。要解决这种弊病和行政权的失衡，就必须加强对行政公务员的宪法教育。这是因为，从宪法的角度讲，宪法的基本功能是保障公民权利、限制和规范政府权力。而限制和规范政府权力，就是要权力达到一种平衡状态。对于宪法的制衡，有的学者认为“各种各样的宪法形式都能够轻易地适应正在变化着的对权力的社会制衡”，“宪法之所以残存下来，只是因为他不断的受到调整，以符合正在变化着的对对权力的社会制衡”。 而要达到这种制衡，掌握着实际权力的行政公务员没有高度的宪法意识和对宪法制衡原理的清楚认识是不行的。
再者，就行政公务员本身来说，既是行政活动的具体执行者，同时又是国家的公民，又有其个人的特殊利益。由于手中的行政权力使其个人目标的实现更加容易，这种权力的极易腐蚀性就会促使私欲的膨胀。如果没有高度的法律意识，那么手中的权力就会变质，从而导致行政权腐败的出现。鉴于行政公务员这种双重身份的性质，就必须加强行政公务员的法制教育，特别是宪法教育，提高宪法意识。因为作为国家根本法的宪法有着以根本性为重心的概括性的法律价值，一切法律制度都蕴于在他的精神之中，并且宪法还明确规定了公民的基本权利和义务、国家机关的职责与权力等方面的内容。这样加强行政公务员的宪法教育，势必有利于行政公务员明确自己的身份与职责、明确个人与集体、国家之间的关系，并依照宪法的精神行使职权，这便有效的防止私欲的泛滥，造就行政公务员的清廉形象，起到了宪法示范的作用，因而在无形之中也就推进了依宪行政的步伐和保证了依宪行政的真正运行。

三、结束语
依法治国首先应当是依宪治国，而依宪治国又要特别重视依宪行政，使国家行政机关、其他行政公务组织和行政公务员严格依照宪法的规定行使职权，这是极为正确与重要的。从宪法学的角度讲，依宪行政使行政权在宪法的制衡下受到规范与控制，保障公民的合法权益，这与宪法保障和维护公民的权利的功能是极为相称的。再者，依宪行政强调宪法的最高法律地位，在实际生活中对宪法的条文及精神进行推广，势必有利于其他法律法规的制定与完善，这对于我国的法制建设和建立社会主义法治国家是不无裨益的。

参考文献:
1. 韩大元：《论宪法规范的至上性》，载于《法学评论》1999年第4期
2. 方世荣著：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社1999年版
3. 杨解君：《行政主体及其类型的理论界定与探索》，载于《法学评论》2000年第1期
4. 张文献著:《法理学》，法制出版社1998年版
5. 葛洪义著：《法理学》，中国政法大学出版社1999年版

国家环境保护总局


国家环境保护总局文件

环发[2000]22号


关于认真贯彻实施《海洋环境保护法》的通知


沿海省、自治区、直辖市环境保护局:

《中华人民共和国海洋环境保护法》已由九届全国人大常委会第十三次会议修订通过，中华人民共和国主席令（第26号）公布，自2000年4月1日起施行。这是我国海洋环境保护法制建设中的一件大事。现就贯彻实施新的《海洋环境保护法》通知如下：

一、认真组织学习，提高贯彻实施《海洋环境保护法》的自觉性。

海洋环境保护是我国环境保护工作中不可分割的重要组成部分。新的《海洋环境保护法》明确了国务院环境保护行政主管部门对全国环境保护工作统一监督管理和对全国海洋环境保护工作实施指导、协调、监督。各级环境保护部门要认真组织学习《海洋环境保护法》，要站在“依法行政”的高度来认识贯彻执行《海洋环境保护法》的重要性，正确理解法律所规范的内容，深入领会精神实质，准确把握和融会贯通，依法履行法律赋予的权力和责任，增强贯彻实施《海洋环境保护法》的自觉性，使法律得到有效实施。

二、抓紧制定配套法规，完善和健全《海洋环境保护法》法规体系。

海洋环境保护工作涉及面广，新的《海洋环境保护法》颁布后，原《海洋环境保护法》体系中的六个条例必须进行修改和调整，另外新的《海洋环境保护法》增加了新的内容，也需要进行相应的后续立法工作。我局2000年重点抓好“防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例（修订草案）”的起草工作，各级环境保护部门也要在职权范围内抓紧做好与《海洋环境保护法》相应的配套地方法规、制度的制定和完善工作，明确执法主体的责任，建立“指导、协调、监督”的工作机制。

三、突出重点，大力推进陆源污染的治理。

加强陆源污染防治是保护海洋环境保护的关键。全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作是《海洋环境保护法》赋予国务院环境保护行政主管部门的职责。各级环境保护部门要结合2000年工作重点，突出抓好“一控双达标”工作，沿海省、自治区、直辖市要严格按照国务院的要求，采取有力措施，确保2000年沿海地区的所有工业污染源排放达到国家或地方规定的标准，沿海重点城市地面水按功能区达到国家规定的有关环境质量标准。尤其要加大对主要直排入海污染源的监督力度。确保其高质量地完成达标排放任务。

四、加强生态保护，落实“并重”方针。

新的《海洋环境保护法》增加了海洋生态保护的内容，使环境保护实施污染防治与生态保护并重的方针在海洋环境保护工作中得到体现。各级环境保护部门要强化海岸带综合管理，积极采取措施，保护红树林、珊瑚礁、滨海湿地等具有典型性、代表性的海洋生态系统。要管理好现有的保护区，对各类违法事件加大查处力度，并根据保护海洋生态的需要建立、划定新的保护区。

五、加快编制和实施《渤海碧海行动计划》，全面带动海洋环保工作。

环渤海三省一市要加快《海洋碧海行动计划》的编制。我局将在此基础上编制《渤海碧海行动计划》，并争取在4月1日之前完成向国务院的报批工作。按照重点突破、分层推进的原则，非环渤海地区也要以碧海为载体，以省、自治区、直辖市为单元，争取在2000年或稍迟一点时间，编制和启动各省、自治区、直辖市的碧海(水)行动计划，全面推进海洋环境保护工作。

六、全面贯彻落实《近岸海域环境功能区管理办法》，推动近岸海域环境功能区划工作。

近岸海域环境功能区划工作是海洋环境保护的基础工作。经过多年努力，沿海省、自治区、直辖市近岸海域环境功能区划工作取是了突破性进展。《近岸海域环境功能区管理办法》已于1999年11月以国家环境保护总局第8号令颁布实施。各地应按照《近岸海域环境功能区管理办法》的要求对辖区近岸海域环境功能区的管理进行一次自查，并于2000年月10月31日前写出自查报告上报我局，2000年年底前我局将会同有关部门重点检查环渤海地区近岸海域环境功能区达标情况。

七、加强部门协调配合，组织开展联合执法检查。

海洋环境保护涉及面广，是一项跨部门、跨地区、跨行业的工作。环保、海洋、海事、渔政、海军等部门在海洋环境保护工作中职责各异，但目标相同，应携手共进。新的《海洋环境保护法》进一步明确了各涉海部门的职责，我局将依照职责分工，加强监督管理，加大执法力度，2000年内将协同交通、渔业等有关部门组织开展联合执法检查，防治船舶污染。

八、加强领导，不断开创海洋环保工作新局面。

各级环境保护部门要主动向当地政府汇报海洋环境保护工作，积极争取支持，在即将进行的地方机构改革中，切实加强海洋环境保护机构建设，认真做好“三定”工作，认真履行《海洋环境保护法》赋于我们的指导、协调、监督及其它有关职能。要加强海洋环境保护基础工作，增加投入，努力提高海洋环境保护工作水平。

贯彻《海洋环境保护法》是一项长期的、根本性的任务，也需要全社会的广泛参与。我们一定要以饱满的热情和崭新的精神面貌，不断开创海洋环境保护工作新局面。


2000年1月27日