辽宁省人大常委会


抚顺市水土保持条例
辽宁省人大常委会


（1996年6月28日辽宁省抚顺市第十一届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过 1996年7月28日辽宁省第八届人民代表大会常务委员会第二十二次会议批准）


第一条 为预防和治理水土流失，保护和利用水土资源，减轻水旱灾害，改善生态环境，促进经济协调发展，根据《中华人民共和国水土保持法》、《辽宁省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 凡在本行政区域内从事自然资源开发、生产建设以及其它可能造成水土流失活动的单位和个人，必须遵守本条例。
一切单位和个人都有保护水土资源的义务，并有权制止、检举破坏水土资源造成水土流失的行为。
第三条 水土保持工作实行预防为主，全面规划，综合防治，因地制宜，加强管理，注重效益的方针。
坚持统一管理，分级负责，谁开发建设谁保护，谁造成水土流失谁治理的原则。
第四条 市、县（含顺城区，下同）人民政府水行政主管部门主管本行政区域内的水土保持工作。
市区的水土保持工作由市水行政主管部门负责。
乡（含镇，下同）人民政府负责本辖区的水土保持工作。日常工作由乡水利水保工作站具体负责。
市、县、乡人民政府有关部门和单位，按各自职责分工，协同水行政主管部门和乡水利水保工作站做好水土保持工作。
第五条 市、县水行政主管部门水土保持工作的职责：
（一）宣传贯彻水土保持法律、法规和规章；
（二）会同有关部门编制水土保持规划；
（三）审批和监督实施水土保持方案，验收水土保持设施；
（四）依法征收水土流失补偿费和防治费；
（五）组织研究、推广水土保持科学技术，培养专业人才；
（六）监测、报告水土流失状况及动态，建立健全水土保持档案；
（七）调查处理违反水土保持法律、法规行为。
第六条 市、县、乡人民政府须将水土保持工作列为重要职责，实行水土保持目标责任制。
市、县水行政主管部门会同有关部门编制的水土保持规划，经同级人民政府批准后纳入国民经济和社会发展计划。
划定的水土流失重点防治区应由市、县人民政府设立标志，予以公告。
第七条 禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物和中药材。
人均耕地不足三百三十三平方米（零点五亩）的村或村民小组，需耕种现有二十五度以上陡坡耕地的，须经县水行政主管部门会同有关部门核准，并采取水土保持措施，方可继续耕种。
除前款之外，二十五度以上陡坡耕地和参地，应在本条例公布后三年内退耕退用还林种草。
第八条 二十五度以下易发生水土流失的坡耕地和已建参场、药园、蚕场、渔塘、蛙塘等，必须采取植物和工程措施及蓄水保土耕作措施。
第九条 在二十五度以下农村集体的荒坡、荒沟开垦种植农作物，建参场、药园、蚕场、渔塘、蛙塘的，必须制定防治水土流失措施，经乡人民政府同意，报县水行政主管部门批准。
在国有荒坡、荒沟从事上述活动的，水土流失防治措施须经市、县水行政主管部门批准。
第十条 下列区域禁止开荒、挖砂、采石、淘金、取土：
（一）沟壑边坡，沟头上部，山脊地带；
（二）山崩、滑坡、塌方危险区及泥石流易发区；
（三）堤防、渠道、水源地的保护区；
（四）大伙房水库一级保护区及其他水库管理区。
第十一条 市、县水行政主管部门负责小流域水土流失防治的监督管理。
小流域的治理开发，应由权属单位和乡水利水保工作站，根据水土保持总体规划编制水土流失综合防治计划，经乡人民政府同意，报市、县水行政主管部门批准后实施。具体办法由市人民政府另行规定。
第十二条 严格控制森林皆伐。经批准皆伐的，应制定水土保持措施，并由水行政主管部门和林业行政主管部门监督实施。
本条例第十条规定区域内的林木或划定的水土保持林、水源涵养林，只准进行抚育和更新性质的采伐。
第十三条 从事下列活动的单位和个人，须向水行政主管部门报水土保持方案：
（一）修建铁路、公路、水工程、旅游景区和公墓的；
（二）开办电力、矿山、采石、砖瓦、洗煤企业的；
（三）其他破坏水土保持的生产建设项目。
水土保持方案经水行政主管部门审查同意后，方可向有关部门申办用地手续。
第十四条 水土保持方案的审批权限：
占用市区土地、跨县土地面积在二十公顷（不含二十公顷）以下的或占用县域内土地面积在十公顷（含十公顷）至二十公顷（不含二十公顷）的，由市水行政主管部门审批。
占用土地面积在十公顷（不含十公顷）以下的，由县水行政主管部门审批，报市水行政主管部门备案。
经审批的水土保持方案需修改和变更的，应经原审批机关同意。
第十五条 建设项目中的水土保持设施必须与主体工程同时设计，同时施工，同时投入使用。
建设项目竣工验收时，水行政主管部门应参与验收水土保持设施，并签署意见。验收不合格的，建设项目不得交付使用。

已建工程项目造成水土流失的，建设单位和个人须制定治理措施，报市、县水行政主管部门审批后实施。
第十六条 市、县水行政主管部门对水土流失重点防治区，应制定水土流失治理计划，由乡、村和农、林、牧场采取封山育林、植树种草及修梯田、谷坊等措施进行治理。
工矿企业所属舍场、荒山、荒坡必须有计划地采取植物、工程措施，防治水土流失。
第十七条 承包、租赁、拍卖给单位和个人使用易发生水土流失的土地，应将治理水土流失的责任列入合同。未列入合同的，应当补充。不按合同治理，收回土地使用权。
第十八条 损坏水土保持工程设施、植物设施和原地貌的单位和个人，按实际损失向水行政主管部门缴纳水土流失补偿费。
造成水土流失而无力治理的单位和个人，应将水土流失防治费交水行政主管部门，由水行政主管部门组织治理。
水土流失补偿费、防治费的征收，按《辽宁省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》执行。
第十九条 水土保持资金从下列渠道中筹集：
（一）农田水利补助费；
（二）省反投的水资源费；
（三）以工代赈的水土保持资金；
（四）水库、水电站的多种经营收入和水、电费；
（五）水土流失防治费、补偿费；
（六）其他可筹集的资金。
鼓励单位和个人筹集资金用于水土流失的防治。
第二十条 水土保持监督人员执行职务，须持有水土保持监督证件，佩戴监督标志。被检查单位和个人必须接受检查，如实反映情况，提供必要的工作条件。
第二十一条 对模范遵守本条例，在水土保持工作中做出突出贡献的单位和个人，由市、县人民政府给予表彰和奖励。

第二十二条 违反本条例的，由市、县水行政主管部门按下列规定处罚：
（一）违反第七条规定的，除责令停止违法行为，采取补救措施外，处以每平方米一元至二元罚款；
（二）违反第九条规定的，除责令停止违法行为，采取补救措施外，处以每平方米零点五元至一元罚款；
（三）违反第十条规定的，除责令停止违法行为，采取补救措施外，处以五百元至三千元罚款；
（四）违反第十五条第三款规定，已建工程项目造成水土流失不进行治理的，除责令限期治理外，处以一千元至一万元罚款。并对有关责任人员，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分。
第二十三条 造成水土流失危害的责任者，应排除危害，并对直接受害单位和个人赔偿损失。
请求水行政主管部门处理赔偿责任和赔偿金额纠纷的，应提出申请报告，报告事项按照《中华人民共和国水土保持法实施条例》有关规定办理。
第二十四条 拒绝、阻碍水土保持监督人员执行职务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；以暴力、威胁手段阻碍水土保持监督人员依法执行职务构成犯罪的，应依法追究刑事责任。
第二十五条 当事人对有关行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
在有关行政机关和人民法院对行政复议和行政诉讼未做出决定或判决前，当事人应履行行政处罚决定。
第二十六条 水土保持监督人员在执行职务中，违反有关法律、法规和本条例规定，给国家、集体和个人造成损失的，由所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十七条 本条例具体应用中的问题由市人民政府负责解释。
第二十八条 本条例自公布之日起施行。



1996年7月28日
对张学英诉蒋伦芳案判决的三点质疑

陈 岑

（郑州大学 法学院 河南 郑州 450052）

［内容摘要］
民法上的违背公序良俗原则的行为无效，指的是，法律行为违反公序良俗无效。民法要判断的是：当事人实施的法律行为是否产生法律上的约束力，而不是当事人的一切行为。夫妻之间相互有继承权，指的是客观意义上的继承权，而非主观意义上的继承权。依据特别法优于一般法的原理，《继承法》应优先《于民法通则》适用。
［关键词］公序良俗 法律行为 客观意义上的继承权 特别法 一般法


[基本案情]
被告蒋伦芳与丈夫黄永彬于1963年结婚。1996年，黄永彬认识了原告张学英，并与张同居。2001年4月22日，黄患肝癌去世，在办丧事时，张当众拿出黄生前的遗嘱，称她与黄是朋友，黄对其财产作出了明确的处理，其中一部分指定由蒋继承，另一部分总值约6万元的遗产遗赠给她，此遗嘱经公证机关于4月20日公证。遗嘱生效后，蒋却控制全部遗产。张认为，蒋的行为侵害了她的合法权益，按《继承法》等有关法律规定，请求法院判令蒋给付遗产。1

[审判要旨]
一审法院认为，该遗嘱虽是遗赠人黄永彬的真实意思的表示且形式上合法，但在实质赠与财产的内容上存在违法之处：黄的住房补助金、公积金及一套住房属夫妻共同财产，而黄未经蒋的同意，单独对夫妻共同财产进行处理，侵犯了蒋的合法权益，其无权处分部分应属无效。且黄在认识张后，长期与张非法同居，其行为违反了《婚姻法》有关规定，而黄在此条件下立遗嘱，是一种违反公共秩序、违反法律的行为。故该院依据《民法通则》第7条（公序良俗原则）的规定判决，驳回原告张学英获得遗赠财产的诉讼请求。
二审法院认为,应当首先确定遗赠人黄永彬立下书面遗嘱的合法性与有效性.尽管遗赠人所立遗嘱时具备完全行为能力,遗嘱也系其真实意思表示,且形式上合法,但遗嘱的内容却违反法律和社会公共利益。《婚姻法》第26条规定：“夫妻有相互继承遗产的权利”。夫妻间的继承权，使婚姻效力的一种具体体现，蒋伦芳本应享有继承黄永彬遗产的权利，黄将财产赠与张学英，实质上剥夺了蒋的合法财产继承权，违反法律，应为无效。
二审法院认为，《婚姻法》和《继承法》为一般法律，《民法通则》为基本法律。依据《立法法》，《民法通则》的效力高于《继承法》，后者若与《民法通则》的规定不一致，应适用《民法通则》。该院认为原审事实清楚，适用法律正确，作出维持一审的判决。

［评析］
一审法院依据《民法通则》第七条的规定，判决向婚外同居人的遗赠无效后，引起了强烈的反响，在法学理论与实务界，形成了两种截然不同的观点。
赞成该判决的人从法官的自由裁量权、实体公正、法院审判的社会效果、民法基本原则的功能上进行论述。反对的人分别从法律适用原则上、法律与道德的关系上、法院的独立审判与公众舆论的关系几个方面表达了对法治建设的忧虑。
综合两级法院的判决，主要有三个理由，一、黄永彬的遗嘱行为和遗嘱内容违反公序良俗，应无效。二、黄的遗嘱实质上剥夺了蒋的合法财产继承权，违反《婚姻法》关于夫妻相互享有继承权的规定，应为无效。三、本案应适用《民法通则》关于民法基本原则的规定，不应适用《继承法》。笔者分别对以上三点提出质疑，求教于大家。

质疑之一、该遗嘱是否违背了公序良俗

关于对婚外同居人的遗赠行为的效力，有不同看法。梁慧星先生在其《市场经济与公序良俗》一文中明确写明，对婚外同居人的赠与和遗赠行为属违反公序良俗的行为，应无效[1](P57)。但台湾地区王泽鉴先生认为："在现代多元化社会，关于公共秩序和善良风俗，难期定有一尊之见解，关于性自由及性道德之观念，亦正处于过度变迁时期，其是否违反公序良俗实难作绝对肯定之判断。"[2](P141)
笔者认为，本案中死者黄永彬所立的遗嘱并未违背公序良俗，理由如下：

一、 公序良俗原则的适用对象

公共秩序和善良风俗,合称公序良俗,是现代民法通行的一项基本原则.它要求民事主体的行为应当遵守公共秩序和善良风俗,不得违反国家的公共秩序和社会的一般道德。
公序良俗原则作为民法的基本原则，在性质上属于一般条款，对立法、司法和民事活动都有指导和约束的作用，许多具体条款都是公序良俗原则的具体化。公序良俗原则还有补充作用，弥补具体规范的不足。公序良俗原则的内涵与外延很不确定，“只是为法官指出了一个方向，由法官朝着这个方向进行裁判，至于在这个方向走多远，全凭法官自己判断”［1］（P61）。从这个意义上讲，赋予法官自由裁量权，授权法官于个案中进行判断。如果法官认为当事人的行为违反了公序良俗原则，即可宣布其行为无效，从而维护国家的公共秩序和社会的一般道德。
但我们必须清楚，民法上讲的违背公序良俗原则的行为无效，指的是，法律行为违反公序良俗无效。民法要判断的是：当事人实施的法律行为是否产生法律上的约束力，而不是当事人的一切行为。法律行为无效制度的实质并非在于对违法行为或违反道德的行为予以制裁，而只是不使其产生法律上的约束力，不可强制要求履行。简言之，法律秩序拒绝给不道德的行为提供履行强制。对违法行为，违反公序良俗的行为予以制裁，是公法和道德领域的问题。
毫无疑问，本案的原告与遗赠人（他人之夫）同居的行为是违反道德的，有饽善良风俗的。但本案原告诉求的，法院予以审理的是，遗赠人的遗赠行为是否违背公序良俗，遗嘱是否合法有效，原告能否依据经公证的遗嘱取得遗产，除此之外，法官无权作出裁判。
非常明显，许多人包括部分法律人没有抓住问题的关键点，将对遗赠行为效力的判断与遗赠人与原告的同居行为的行为性质的判断，掺杂在一起，进行道德判断。将一个极富感情色彩的二奶称号加在原告头上，利用当前人们对有损婚姻关系现象的痛恨心理，通过舆论界，错误地引发了法律与道德（特别是私生活领域的性道德），这一敏感话题的讨论，转移人们的视线，给法院以压力，造成未审先判的气势，损害了法律的独立价值。

二、 公序良俗原则的判断标准

要判断一个法律行为是否违反法律、是否违反善良风俗，无非从以下几个方面来考察：
一、法律行为的客体。法律行为的客体是当事人权利义务指向的对象。如客体本身具有违法性和反社会性，则法律行为为违法行为或违反公序良俗的行为。如以人的身体，身体一部分为标的的合同，奴隶买卖合同、代孕母协议、买卖赃物、珍稀动物等。
二、法律行为的内容。法律行为的内容为当事人的权利义务，如当事人享有的权利、承担的义务具有违法性或反社会性，法律行为即为违法行为或违反公序良俗的行为。如不结婚之约定、负担杀人等犯罪行为义务之约定、私通之约定、赌博行为等。
即使目的或动机善良，不具有违法性，但法律行为内容违法或具有反社会性，法律行为即无效。例如：一位丈夫向其妻子承诺，今后不单独进行业务履行或娱乐履行。妻子要求这样承诺，旨在防止已经有过过错的丈夫实施有害婚姻的进一步行为（与其他女人在一起），这个目的无可厚非，但德国帝国法院认为：对丈夫的行动自由作出这样的限制，有违婚姻的道德本质，违反善良风俗[3](P511)。
本案中，遗嘱的内容只是黄永彬将自己的财产赠与给张学英，具体二者之间的关系不是遗嘱及遗嘱行为的内容，法院认为，遗嘱内容合法违反公序良俗显然有误。
三、一定法律行为的内容因与金钱相结合，而违法或违背公序良俗。例如，给证人以报酬的允诺，付金钱而为性交的行为等。
四、法律行为本身并不违反法律、公序良俗，但条件的违法性或反社会性，可能影响到法律行为的效力。只要，于条件成就时，履行该法律行为有助于增长反社会行为的危险，条件的违法性将导致法律行为无效。例如， 以建立或维持不论关系（姘居）之赠与，应为无效。但已结束不伦关系为条件之分手金给予合同，应为有效［4］（P340）。因其履行对社会并无害处。
五、动机或目的具有违法性或反社会性，致使法律行为无效。一般说来，动机是推动行为人去追求某种目的的内在动力和内在起因。目的是在一定动机的推动下，希望通过实施某种行为达到的某种结果。
对民事法律行为的效力评价，一般并不去考察当事人的动机和目的，但当动机或目的与法律行为相结合，有助长反社会行为实现的具体危险时，法律行为也具有了反社会性。当事人的非法目的和动机就会导致法律行为的无效。如为履行一个非法约定所作的给付行为、债务免除行为。
为了保护交易安全，保护无过错方的利益，仅表意人主观上有非法动机和目的不能影响到法律行为的效力。只有在"一方当事人追求的不法目的，为他方所知悉时"，才能认定该行为无效。例如，以卖淫为目的而承租房屋，在房东不知情的情况下，租赁合同并不无效。