浅议人大官员代表减少的宪政意义

刘成江


　　一、国外研究现状
　　从古代希腊大近代，西方哲人从未停止对政府形式以及政府原理的探索，这一探索的过程同时也是西方政治文明的发展历程。民主精神正是西方政治文明之精髓所在，而这一精髓通过何种政府体制才能将其表现出来，一直是西方政治学研究的中心。其实质是对政治生活的核心——权力——问题的反思，既权利应当如何行使才是至善而合乎正义的，其中直接民主制和代议制是两大主要成果。代议制民主（间接民主）是近代资产阶级革命的产物，代议制原理的核心是回答人民如何行使权力的问题，其理论逻辑是，人民只有通过选举代表才能更好地行使自己的权力。“代议制政体就是，全体人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权。”西方学者普遍认为代议制原理是近代西方国家构建政府体制的哲学基础，其根本点是企图寻求对政府权力和人民权力二者关系的合理解释，即提供政府与人民间制度性分权和合理划分权力的原则。西方代议制主要有两种形式：一种是议会主权形式，主要以英国为典型；另一种是人民主权形式，主要以美国为典型。英国君主立宪制的基本原则是限制王权和议会权力至上。限制王权，就是通过议会分权的办法来分割和架空君主的权力，使国王受到法律和议会的限制。限制王权的一系列法案颁布后，一直自以为只受制于上帝的权威的王权，已经完全受制于议会，其神圣的光环已荡然无存。 议会权力至上，就是指议会成为一个常设性最高立法机构，由它掌握立法、财政、司法、军事等最重要的国家权力。在君主立宪制下，国家的权力中心在议会，议会是国家最高立法机关。美国的国家结构分为行政、立法和司法三个相对独立的部门。议会是美国最高的立法机关，由参议院和众议院组成。参议员由各州选民直接选，众议员数按各州人口比例分配，由直接选举产生，两院议员长期连任现象极为普遍。但是议员不得兼任其他政府职务。众议院议长由全院大会选举产生。两院均设有许多委员会，还设有由两院议员共同组成的联席委员会，国会工作大多在各委员会中进行。但规定在职的联邦政府官员不得成为国会议院。
　　在传统西方政治学说和政治理论中，宪政的核心问题是对政治权力进行限制。爱德华•索乌坦认为：“宪政的传统建立在宪法这个词的双重含义所默示的两个主题之上。宪法可以指立宪的过程，也可以指对权力限制或界定。因此，宪政的基本问题就是立宪和限制的问题。”卡尔•J．弗里德里希则认为：宪政是对政府的最高权威加以约束的各种规则的发展，成为一个主导的历史力量。这个概念有时意味着一套基本的和稳定的规则的发展，它分配最高权威和制定政府的组织。或者意味着一个规则实体的发展，它规定了权力的分离。或者意味着规则的另一种发展，即以特殊的方式保护人民不受统治者的伤害。而宪政建设进程较快的一些西方资本主义国家大都实行三权分立。三大权力之间相互制约，也就注定了它们不可能出现代议员和行政人员混杂的现象，这也是宪政的最终要求。

　　二、国内研究现状
　　发展社会主义民主、建设社会主义政治文明，是全面构建和谐社会的重要目标。人民代表大会制度是与我国国体相一致的政体，是我国的根本政治制度。我们必须坚持人民代表大会制度，并且在坚持中进一步完善这一制度。完善人民代表大会制度，首先要明确人民代表大会制度中存在的问题，其中最突出的就是官员代表过多的问题。中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑指出：要对人大代表制度进行改革，首先就是要实行各级领导干部与人民代表身份相脱离；中国宪法学会顾问程湘清认为在各级人大代表中，不同程度的存在政府领导干部偏高的现象，严重影响了人民民主的实现。
　　在2007年全国“两会”上，由邓义明等33位全国人大代表第一次向全国人大提出了“降低政府官员代表名额”的议案，并建议修改《选举法》，增加规定政府官员作为全国和地方各级人大代表候选人的数量及其所占的比例分配的原则，并取消《选举法》第十六条的规定。2008年第十一届全国人民代表构成中，省级政府组成部门领导干部代表比上届减少了三分之一。
　　周叶中、邓联繁在七共同攥写的《宪政中国初论》一文中认为：宪政是这样一种理想，正如它希望通过法治来约束个人并向个人授予权利一样，它也希望通过法治来约束政府并向政府授权。只有减少政府官员在人大代表中的比例，才能真正的实现法治，实现和谐。陈国全在《论政治监督与依法治国的实现》一文中认为：“宪政的基础是民主，民主究其本意，就是多数人的统治，由于效率性和操作可能性的原因，大多数人的统治并不由大多数人直接统治，而是由他们选举出来的各层级的官员代为执行，而由人民对这些官员进行监督。民主就是要保证人民有权利选举出认为能够代表自己意愿的各级官员；另外，还有最重要的一点，就是人民的监督权的真正落实。官员与人大代表混为一体使政治监督流于一种形式和口号，而失去监督的权力必然会导致腐败或滥用。”
　　中国政法大学教授蔡定剑在《社会转型时期的宪政发展》一文认为：中国市场经济改革对政治发展提出了新的诉求。随着市场经济的发展和公民财富的增加，独立人格、公民社会正在形成，多元化的利益产生多元的权利诉求，中国公民开始越来越强烈地、自发、自觉地为自己的权利而斗争，权利保护要求通过社会的、传媒的、司法的和政治参与的各种途径表现出来。来自社会民间的力量正在强烈地冲击着中国的政治体制，呼唤着人权、法治、民主，呼唤着减少政府官员在人大代表中所占的比例。公民的政治参与意识发生重大转变，大大提高了人大代表的民意成份和责任意识，推动国家向宪政发展。唐娟、邹树彬在其共同编写的《2003年深圳竞选实录》一书中指出：“深圳特区出现的民间自发的竞选的冲动，在激活我国现行宪法中的内在民主因素，表明随着“中等收入者”阶层的不断增长，他们在我国政治发展中要求参与政治的主动性和维护政治权利的自觉性正在日益提高。减少政府官员代表、实现民主政治已成为不可抗拒的潮流。
　　姚远在《人权的宪政意义》一文中认为：宪政理念就是整合民主的要义、法治的原则、自由的精神和人权的特性所形成的意义世界，或者说是四者相互联合而又各有其领土的理想国，它是一个和谐和完美的国度。制约政府权力、实现人权保障，是架构完整宪政理念的关键要素，是培育完善宪政秩序的根基。唐光诚在《主动监督行政权的宪政意义》一文中认为：“因为我国的刑事诉讼程序实行的是公检法三机关分工负责、互相配合、互相制约的机制，在监督机制的设置上还是比较完善的。而行政执法却是“天马行空”，缺少一套严密的监督机制，而监督机制的完善首先就要求具有普遍的公民法律意识。杨红梅在《人权保障与和谐社会》一文中认为：宪政建设所追求的目标，是要实现每个人全面而自由的发展。它的实质在于国家的一切活动都要以人的生存、安全、自尊、发展、享受等需要为出发点和归宿，从人民群众的根本利益出发，切实保障人民群众的经济、政治和文化权利。关今华、李佳佳在其共同撰写的《人权概念复杂性探析》中认为：“作为人权主体的社会弱势群体是人权实现的决定性条件，而人权的实现必然依靠国家、政府当权者和社会正确的履行人权保障义务。减少政府官员代表，实现权力制约，才能最大的限度的为社会弱势群体的人权实现创造条件。”


北安市人民法院 刘成江
黑龙江省哈尔滨市人民政府


哈尔滨市人民政府令
　（第９号）


　　《哈尔滨市义务兵征集优待退役安置办法》，已经市人民政府１９９７年５月２２日第１４１次常务会议通过，现予发布，自发布之日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
市长　汪光焘
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
一九九七年五月二十三日


　　　　　　　　　 哈尔滨市义务兵征集优待退役安置办法

第一章　总则





　　第一条　为加强国防建设，保障义务兵征集、优待和退役安置工作的顺利进行，根据《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国兵役法》、《退伍义务兵安置条例》、《黑龙江省义务兵征集、优待、退役安置条例》等有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。


　　第二条　本办法适用于我市行政区域内一切机关、团体、企业（含中外合作、中外合资、外商独资、股份制、私营等各类企业，下同）、事业单位和公民。


　　第三条　各级人民政府负责义务兵的征集、优待和退役安置工作。
　　各级兵役机关、民政部门负责本办法实施。
　　计划、财政、金融、工商、税务、公安、人事、劳动、物价、教育、卫生、粮食、审计等部门，按照各自职责权限配合做好本办法的实施工作。


　　第四条　机关、团体、企事业单位应当遵守义务兵征集、优待、退役安置的法律、法规和规章，教育公民增强国防意识和法制观念，依法履行应尽义务。

第二章　征集





　　第五条　凡具有本市常住户口符合应征条件的公民，均有依法服兵役的义务。


　　第六条　在市、区、县（市）征兵领导小组领导下，各级兵役机关和各级人民政府征兵办公室（以下简称征兵办公室）负责本辖区义务兵的征集工作。


　　第七条　当年征兵条件、征兵数量、城乡比例、完成时限应当按照上级政府和军事机关的征兵命令执行，各级兵役机关和征兵办公室及工作人员应当严格把关，不得擅自放宽条件。


　　第八条　凡在每年１２月３１日前年满１８周岁的男性公民，应当在当年９月３０日前，按照区、县（市）兵役机关的安排进行兵役登记，领取《公民兵役登记证》。


　　第九条　各乡（镇）人民政府、街道办事处和学校（城市包括高中、技校、中专，农村包括初中以上学校），应当按照兵役机关和征兵办公室的安排，设立兵役登记站，组织做好本辖区适龄公民和应届毕业学生的兵役登记。


　　第十条　适龄公民本人由于特殊原因不能亲自参加兵役登记的，由其直系亲属或者所在单位代为登记，领取《公民兵役登记证》。


　　第十一条　在征兵期间，除国家统一组织的招工、招干、招生外，本市各机关、团体、企事业单位、学校的招工、招干和招生，应当服从征兵需要，优先保证符合条件的公民依法服兵役。


　　第十二条　一切单位和个人，应当鼓励和支持适龄公民依法服兵役，不得以任何理由限制、阻挠其依法履行服兵役的义务。


　　第十三条　卫生部门应当根据兵役机关和征兵办公室的安排，组织进行应征公民的身体检查，并实行主检医生负责制，保证体检质量。


　　第十四条　经确定为预征对象的公民，应当按照兵役机关和征兵办公室规定的时间、地点接受身体检查，并如实反映身体状况。


　　第十五条　应征公民参加体检，是农民的由所在乡（镇）政府负责发给误工补贴，是机关、团体、企事业单位职工的按正常出勤发放工资、奖金。


　　第十六条　应征公民的政治审查工作由公安机关和应征公民所在单位或居住地的基层组织负责。
　　应征公民的文化条件审查工作由教育部门负责。


　　第十七条　区、县（市）兵役机关和征兵办公室，应当根据国家有关规定和应征公民身体检查、政治和文化条件审查情况，择优确定服兵役的公民。
　　兵役机关应当将确定服兵役公民的名单张榜公布，接受社会的监督。


　　第十八条　新兵入伍后，经复查因身体、政治和文化等条件不合格退回的，公安机关应当予以恢复户籍，原工作单位应当予以恢复工作。


　　第十九条　兵役征集工作所需经费，由各级财政部门统筹安排。

第三章　优待





　　第二十条　凡从本人户口所在地入伍的本市籍义务兵，服役期间其家属享受本办法规定的有关优待。


　　第二十一条　义务兵入伍前是农业户口的，服役期间原承包的土地、山林予以保留。义务兵本人及其父母的义务工和劳动积累工予以免除。农村划批宅基地时义务兵计入家庭人口。


　　第二十二条　义务兵家属从义务兵批准入伍之月起至批准退伍之月止享受优待金。
　　城镇义务兵家属优待金按月计算；农村义务兵家属优待金按年计算。


　　第二十三条　义务兵应征入伍前是城镇在职职工或个体工商业者的，其家属优待金每月不低于１００元；应征入伍前是城镇无职业青年的，其家属优待金每月不低于８０元；应征入伍前是农业户口的，其家属优待金按当地上年度人均收入标准计发。
　　城镇义务兵家属优待标准需要调整时，由民政部门提出调整意见，并征求有关部门意见后，报市人民政府批准；农村义务兵家属优待金发放标准，由区、县（市）人民政府根据当地实际情况确定。


　　第二十四条　市区城镇义务兵家属优待金实行社会统筹，筹集不足部分由市、区财政部门负责解决。
　　义务兵家属优待金按以下范围、标准和方式进行筹集：
　　（一）机关、团体、企业（包括外资企业的中方职工）、事业单位的职工每人每年按本人工资总额３．５‰的标准，每年九月份由职工所在单位代收，义务兵家属优待金筹集部门采取特约委托收款方式，向职工所在单位收缴。
　　（二）个体工商户每户每年按机关、团体、事业单位年人均工资３．５‰的标准，由工商行政管理部门在每年年度检验期间催缴。
　　市区城镇义务兵家属优待金发放标准调整时，优待金收取标准进行相应调整。


　　第二十五条　县（市）城镇义务兵家属优待金由县（市）人民政府负责实行社会统筹，不足部分由县（市）人民政府负责解决。统筹的具体办法由县（市）人民政府参照本办法自行制定，报市人民政府备案。


　　第二十六条　农村义务兵家属优待金由乡（镇）人民政府纳入统筹费。有条件的地方可由县（市）人民政府统筹。


　　第二十七条　城镇义务兵家属优待金实行财政专户存储，由民政部门负责计划使用管理，财政、审计部门负责监督。
　　筹集城镇义务兵家属优待金应当使用财政部门统一印制的票据。


　　第二十八条　烈士家属、牺牲和病故军人家属、革命伤残军人，民政部门负责的定补、定救对象，可免于缴纳优待金。


　　第二十九条　优待金用于发放义务兵家属优待金、义务兵立功奖励金、解决义务兵或家属和其他优抚对象的突发性困难，及其他应当支付的费用。


　　第三十条　义务兵服役期间立功受奖的，给予一次性奖励优待金，奖励优待金的标准，以义务兵家属当年优待金总额计算，被评为优秀士兵者奖励５％；荣立三等功者奖励１０％；荣立二等功者奖励１５％；荣立一等功者奖励２０％；被授予大军区级荣誉称号者奖励２５％；荣获中央军委命名者奖励３０％，一人荣获两种以上奖励的，按最高一级发给。


　　第三十一条　城镇义务兵服役期满后，凭《黑龙江省城镇义务兵家属优待证明书》和《入伍通知书（非农）》，并携带户口、身份证、退伍证到入伍时户口所在地市、县（市）民政部门登记，领取优待金。
　　农村义务兵家属优待金，由义务兵家属或本人持《入伍通知书》和户口，在每年三月末以前到义务兵入伍时户口所在地的乡（镇）人民政府领取。


　　第三十二条　下列义务兵家属不享受优待金：
　　（一）从本市入伍的非本市籍义务兵；
　　（二）非从本市入伍的本市籍义务兵；
　　（三）非从本市入伍，退伍后变更为本市籍的义务兵；
　　（四）跨县（市）、区易地入伍的义务兵；
　　（五）从地方招收的军事院校学员，军队文艺、体育等专业人员；
　　（六）义务兵晋升为军官或改为志愿兵、军内职工的；
　　（七）服役期间被依法判刑、劳动教养、开除军籍或除名的义务兵；
　　（八）其他按国家有关规定不应当享受优待金的。

第四章　退役安置





　　第三十三条　市、县（市）人民政府退伍军人安置办公室（以下简称安置办）负责退役士兵的接收安置工作。


　　第三十四条　城镇退役士兵安置实行按系统分配任务，包干安置的指令性安置办法。市、县（市）安置办会同有关部门根据实际情况制订安置计划，经市、县（市）人民政府批准后下达，保证退役士兵第一次就业。
　　机关、团体、企事业单位均有接收安置退役士兵的义务，不得以任何理由拒绝接收人民政府分配的安置任务。


　　第三十五条　退役士兵办理完退伍手续离队后，应当在３０日内（特殊情况除外）到原户口所在地市、县（市）安置办报到登记。


　　第三十六条　城镇退役士兵入伍前是机关、团体、企事业单位正式职工的，由原单位负责安置；原单位已撤销或者合并的，由上级主管部门或者合并后的单位负责安置。入伍前未就业的，由市、县（市）安置办统一安置。


　　第三十七条　城镇退役士兵自己找接收单位，无安置计划或完成安置计划的单位同意接收并出具手续后，市、县（市）安置办应当给予办理安置手续。


　　第三十八条　城镇退役士兵在安置办开出工作分配通知书后，应当按规定的时限到被安置的接收单位报到。


　　第三十九条　城镇退役士兵本人申请自谋职业的，经市、县（市）安置办批准，分配资格可保留２４个月，在此期间内分配工作的，工龄可连续计算。超过２４个月的，档案移交居住地街道办事处，不再分配工作。


　　第四十条　符合分配条件的城镇退役士兵，本人自谋职业从事个体经营或者兴办经济实体的，工商行政管理部门应当凭其所在地安置办证明，优先审批《营业执照》，免征工商管理费；税务部门按国家有关规定减免税收。


　　第四十一条　凭退役士兵证和当地安置办证明，退役士兵报考国家公务员的，在同等条件下可优先录用；报考本省成人高等院校的，根据省有关规定可适当降低分数录取。
　　企事业单位所需安全警卫人员应当优先从退役士兵中录用。


　　第四十二条　退役士兵符合国家和省跨地区安置规定的，经市、县（市）安置办审核后，报省退伍军人安置办公室批准，纳入本市统一安置计划，不受城市人口控制指标限制。


　　第四十三条　原农业户口退役士兵有下列情况之一的，凭有关材料由户口所在地市、县（市）安置办予以安置工作，并由公安部门给予变更为城镇户口：
　　（一）服役期间荣立二等功以上的（含二等功）；
　　（二）因战、因公造成二、三等伤残的；
　　（三）在服役期间全家户口已变为城镇户口的。


　　第四十四条　城镇退役士兵有下列情况之一的，安置办不予安置工作：
　　（一）占用农村征兵指标入伍和在非户口所在地入伍的；
　　（二）无正当理由中途退伍的；
　　（三）被部队开除军籍或除名的；
　　（四）在部队或者退伍后待安排期间触犯刑律被判处有期徒刑的（过失罪除外）；
　　（五）其他按国家有关规定不予安置的。


　　第四十五条　退役士兵安置后，军龄连同待分配时间一并计算为所在单位的连续工龄和失业、养老保险参保年限（所需保金由接收单位支付）；初始工资由接受单位按照其他同工龄、同工种职工的工资水平确定，并享受同等福利待遇。


　　第四十六条　接收退役士兵的企事业单位，一年内不得向退役士兵收取抵押金、集资款、培训费等各种附加费。


　　第四十七条　机关、团体、企事业单位有年度招工指标的，应当在完成当地政府下达的安置任务后，再向社会招工。新建、扩建企业和新成立的事业单位招收人员，应当优先招收退役士兵，招收的比例企业应不低于５％，事业单位应不低于３％。


　　第四十八条　企业（含乡镇企业）、事业单位在农村招收工人、招聘干部时，同等条件下应当优先录用退役士兵。


　　第四十九条　实行全员劳动合同制的企业，应当与退役士兵签定无固定期限合同并可体现解除合同条件，退役士兵本人要求签定有期限合同的，应当允许。合同期内不得随意辞退。


　　第五十条　对政府分配的伤残退役士兵，各单位应当根据他们的身体状况安排力所能及的工作，不得随意辞退。其工资、保险、福利和其他待遇，按国家有关因公致残的规定执行。


　　第五十一条　各级人民政府应当积极创办退役士兵两用人才服务机构，开展育才、荐才、用才一体化服务，根据需要选拔优秀退役士兵充实到乡（镇）、村领导岗位。


　　第五十二条　退役士兵两用人才服务机构兴办以退役士兵为主体自负盈亏的经济实体，凭安置办的证明，可享受本办法第四十条有关待遇。


　　第五十三条　退役安置工作所需经费由市、县（市）财政部门统筹安排。

第五章　奖励与处罚





　　第五十四条　各级人民政府对在义务兵征集、优待和退役安置工作中做出显著成绩的单位和个人予以表彰和奖励。
　　对不按规定完成义务兵征集、优待、退役安置工作的，根据《黑龙江省文明建设条例》的规定不予评选文明单位。


　　第五十五条　违反本办法规定，拒绝、逃避兵役登记的，责令其补办兵役登记手续，责令不改的，由区、县（市）人民政府委托兵役机关和征兵办公室处以１００元以上５００元以下罚款。
　　应征公民拒绝、逃避征兵经教育不改的，由区、县（市）人民政府委托兵役机关和征兵办公室，依照国家有关法律规定强制其履行服兵役义务。


　　第五十六条　违反本办法规定，限制、阻挠应征公民依法服兵役的，由区、县（市）人民政府委托兵役机关和征兵办公室责令改正，情节严重的，对直接责任者处以２０００元以上５０００元以下罚款。


　　第五十七条　违反本办法规定，不按规定接受身体检查或者弄虚作假的，由区、县（市）人民政府委托兵役机关和征兵办公室责令改正，责令不改的处以１００元以上５００元以下罚款。


　　第五十八条　违反本办法规定，弄虚作假或有能力缴纳但拒绝缴纳义务兵家属优待金的，由市、县（市）民政部门责令改正，责令不改的，对单位处以５００元以上１０００元以下罚款，对个人处以１００元以上５００元以下罚款，并按拒缴数额每日２‰收取滞纳金。


　　第五十九条　违反本办法规定，拒绝接收安置退役士兵的，由市、县（市）安置办对单位处以５万元以上７万元以下罚款，对法定代表人处以２０００元以上５０００元以下罚款。
　　拒绝接收退役士兵的单位，从退役士兵分配工作通知书开出的月份起，按每月６００元标准支付退役士兵工资，拒绝支付工资的由劳动部门按有关规定处罚，直至单位接收上岗为止。


　　第六十条　违反本办法规定，擅自向退役士兵收取附加费的，由市、县（市）安置办责令改正，责令不改的，处以５００元以上１０００元以下罚款。


　　第六十一条　执罚部门作出对非经营活动中违法行为罚款超过１０００元行政处罚决定之前，应当告之当事人有要求听证的权利，当事人在３日内提出听证要求的，执罚部门应当组织听证，并在７日前通知当事人举行听证的时间、地点。


　　第六十二条　义务兵征集、优待、退役安置工作中有关人员玩忽职守、徇私舞弊、弄虚作假、收受贿赂的，由所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第六十三条　对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或者向人民法院提起诉讼；逾期不申请复议、不起诉、又不履行行政处罚决定的，处罚机关可以依法申请人民法院强制执行。


　　第六十四条　罚款票据的使用和罚款的处理，按照国家、省的有关规定执行。
第六章　附则




　　第六十五条　本办法自发布之日起施行。