劳动部 国家计委 监察部


关于开展落实下岗职工再就业优惠政策检查的通知
【发文号】 劳社部函〔2001〕51号
【主题词】 劳动 政策 检查 通知
【正文】
关于开展落实下岗职工再就业优惠政策检查的通知

各省、自治区、直辖市劳动和社会保障厅（局）、计委、物价局、监察厅（局）、建设厅（建
委）、中国人民银行分行、地方税务局、工商行政管理局、总工会、妇联：

　　为贯彻《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》的要求，进一步落实再就业政策，
促进下岗职工和失业人员再就业，劳动保障部等9部门决定自2001年第二季度起，开展落实
下岗职工再就业优惠政策检查活动。现就有关事项通知如下：

　　一、检查内容

　　《中共中央国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》
（中发〔1998〕10号）提出的促进下岗职工再就业的各项政策，以及中国人民银行、国家税
务总局、国家工商行政管理总局等部门制定的有关政策落实情况。具体内容如下：

　　（一）政策落实总体情况。地方制定的贯彻工商登记、场地安排、税费减免、资金信贷
等项优惠政策的具体操作办法；享受政策总的人员对象范围及数量。

　　（二）税收减免政策落实情况。国家规定的免税项目落实情况；享受到营业税、所得税
减免政策的下岗职工人数；政策落实中存在的主要问题及原因等。

　　（三）工商行政管理政策落实情况。下岗职工从事社区居民服务业享受到三年内免收工
商管理行政性收费的人数及免收金额；下岗职工从事个体私营经济享受到开业一年内减免工
商管理行政性收费的人数及减免金额；政策落实中的主要问题和原因等。

　　（四）各种行政性收费减免政策落实情况。各地已制定并公布的减免行政性收费涉及的
部门、项目名称和标准及执行情况；仍存在的主要收费项目和标准及涉及的部门。

　　（五）小额贷款政策落实情况。已开办下岗职工再就业小额贷款的数量、贷款余额及受
益人数，具体操作中存在的问题、原因及相应措施。

　　（六）场地安排优惠政策落实情况。各地制定的对下岗职工从事个体经营或兴办社区服
务小企业的场地安排办法；存在的主要问题和原因等。

　　（七）就业服务政策落实情况。下岗职工享受减免费培训和职业介绍、职业指导等就业
服务项目的人数及比例；政策不落实的主要问题和原因等。

　　以上检查内容涉及到的数据，应提供全省情况，如全省情况确实难以统计，则要提供1-2
个城市的全面情况。

　　二、检查方式

　　（一）核查文件。检查和汇总各地在促进再就业，特别是推动社区就业工作方面制定的
政策文件和具体操作办法。

　　（二）举行座谈。举行已再就业的下岗职工以及区或街道有关工作人员座谈会，了解政
策的落实情况和下岗职工对优惠政策的知晓程度，以及执行中存在的问题和改进工作的建议
等。

　　（三）实地检查。深入街道居委会，税务、工商行政管理、城建等基层经办机构，下岗
职工个人或组织起来兴办的社区就业实体和服务网点等，实地查看下岗职工享受政策和各部
门执行政策的情况，逐项核实各种税费的名称、标准和金额及涉及的部门，查找问题，研究
解决办法。

　　（四）推广实施再就业人员优惠证（卡）制度。结合优惠政策检查，推广一些地方将再
就业政策印在卡上，发到下岗职工手中的办法，让下岗职工充分了解政策，将各有关单位遵
守和落实各项政策的情况置于群众监督之下，更好地把各项优惠政策落到实处。

　　（五）新闻访查。邀请有关新闻媒介的记者，对优惠政策落实情况进行实地调查，直接
反映存在的问题，宣传好的经验做法。

　　（六）开展宣传周活动。通过新闻媒介、印发宣传品、组织专题咨询日等多种形式，广
泛宣传国家和本地促进再就业的优惠政策，让下岗职工充分了解和运用政策，并帮助监督政
策落实。

　　三、工作步骤与要求

　　（一）各地要把检查工作作为促进再就业的重要措施，加强组织领导，搞好各部门之间
的配合。各级劳动保障、发展计划（物价）、监察、城建、银行、税务、工商行政管理等有关
部门以及工会、妇联要在当地政府的领导下，建立联合检查小组，制定检查工作计划。按照
统一部署，分工负责，密切配合的原则，明确目标任务，落实工作责任，保证检查工作顺利
进行。检查工作要把重点放在街道和下岗职工等基层调查上，将直接检查与听取汇报相结合，
防止搞形式走过场。对检查中发现的典型经验，要及时总结推广，对发现的问题，要及时纠
正。

　　（二）检查工作采取分系统自查、重点检查和互查相结合。各地劳动保障、城建、银行、
税务、工商行政管理等部门，分别按系统部署，对本地区和本部门优惠政策落实情况开展自
查，认真分析检查中发现的主要问题和原因，提出解决措施。在各部门检查过程中，各级联
合检查小组要对重点地区和下岗职工反映强烈的问题落实政策情况进行重点检查，评估分析
自查情况，指出存在的问题，提出整改意见。各地可根据情况组织开展地区间的互查。检查
过程中，各省劳动保障部门要定期编写检查工作动态或简报，并及时上报劳动保障部。各地
还可报请各级人大、政协把落实下岗职工再就业优惠政策问题列入其专项检查或视察活动。

　　（三）检查工作结束后，各省联合检查小组要向省人民政府汇报检查结果，并形成本次
检查工作情况的总报告，于2001年6月30日前报送劳动保障部、国家发展计划委员会、监
察部、建设部、中国人民银行、国家税务总局、国家工商行政管理总局，全国总工会、全国
妇联。


劳动和社会保障部 国家发展计划委员会
监察部 建设部
中国人民银行 国家税务总局
国家工商行政管理总局 全国总工会
全国妇联

二○○一年四月二十四日



建议在管制与缓刑中增设社区服务

杨涛


管制我国刑法中的一种刑种，是指对犯罪分子不关押，交由公安机关管束和群众监督，限制其一定自由的刑罚方法。缓刑是一种刑罚执行制度，是指对犯罪分子判处刑罚，但在一定时间内暂缓执行刑罚的制度。依据我国刑法和刑诉法的规定，管制与缓刑的执行机关都是公安机关，都对犯罪分子限制了一定人身自由。刑法第39条规定，被判处管制的犯罪分子，在执行期间，应当遵守下列规定：》。按照刑法第76条的规定，被判处缓刑的犯罪分子，在执行期间，应当遵守的规定与管制基本相同，除对第2点未做出规定外，其他都应遵守。
管制刑虽然是我国的独创，在民主革命是就已产生，但在97年刑法修订时就其存废引发了许多争议，之所以保留管制刑，一般认为，管制刑有存在符合刑罚中关于目的刑、教育刑的本质，能达到教育犯罪分子和预防犯罪的目的。而从前苏联引进来的缓刑的执行刑罚的制度，更是以目的刑、教育刑为其创始的初衷，彻惩办与宽大相结合的政策，更好地达到改造犯罪分子，教育犯罪分子本人与社会上不稳定分子。
但在司法实践中，我们遗憾地看到，无论是管制还是缓刑运行并不理想，一方面，执行机关有关措施不到位使法律的有关规定形同虚设，另一方面，判处管制与执行缓刑的犯罪分子在法定期间违法犯罪与期满再犯罪比率较高，管制与缓刑成了犯罪分子避惩罚的避风港，管制与缓刑引发了相当多的黑色交易，群众也因此对管制与缓刑制度产生一定的不满与不解。这种状况当然与实际执行不力有关，但笔者认为根子却在理论与立法规定上。首先，我们认为，刑罚本质应是报应刑与目的刑相统一，管制与缓刑应有惩罚的因素，即使侧重于目的刑也刑罚不可过轻缓，以免引发被害人的不满。其次，就实施目的刑而言，无论是管制还是缓刑在执行上还是要有一个相当可操作的载体，就刑法的现行规定来看，虽然这些规定一定程度限制了犯罪分子的人身自由，但并无实际的教育措施，教育流于条文。事实上，要实现目的刑、教育刑，必须有一个有效的载体，比如劳动改造，通过这一形式，让犯罪分子感受一定的痛苦，使其本人不再犯罪和社会上不稳定分子不敢犯罪，达到一般预防和特殊预防的目的。同时有这一载体，一方面强化了执行机关的责任，其必须去组织实施，而不是现行规定一样单等犯罪分子来报告，且对其不闻不管；另一方面，执行机关也可充分利用这一形式来教育、感化。
笔者注意到英国的社区服务制度是介于在监狱劳动改造和在社会放任之间的一种有效载体。英国最早在1973年《刑事法庭权力法》中创立“社区服务”的刑种，即法官可以判令罪行轻的被告人进行无偿的社区工作，弥补因其罪行给社会和个人造成的损害。社区服务是英国缓刑制度的一种，在英国，每年大约有5万个社区服务性案件。依照英国的法律规定，判处社区服务的时间最少是40个小时，最多为200个小时，被判处社区服务的罪犯每周至少要有5－20个小时的社区服务时间。英国城市按需要划分为若干个缓刑区，每个缓刑区都有政府的社区服务组织，组织成员有政府公务员或委派人员组成，包括缓刑官、社区服务官及其他管理人员。社区服务的种类包括不同的劳动项目，如房屋装修、道路维修、木器加工、清洁公共卫生甚至去学校粉刷墙壁。到社区参加服务的罪犯必须遵守社区服务的时间，如果他们不准时到社区服务点去服务，第一次，社区服务的管理监督人员要警告他；第二次，要对他提出严肃批评；第三次，他们将被送回法院，重新判决入狱。
我国香港地区法律制度承传英国普通法传统，1984年香港正式通过＜＜社会服务令＞＞条例，并在1998年扩展至区域法院、高等法院的上诉法庭及高等法院原讼法庭。香港“社会服务令”具有补偿性及协助违法者复康的双重作用。根据此服务令，违法者须在空闲时间进行无薪社会服务工作，以补偿他们对社会的损害。在著名香港艺人谢霆锋交通肇事一案中，谢霆锋被法院判处240小时社会服务令，为当时轰动一时的新闻。
值得注意的是，社区服务制度在我国最早却是由检察机关在相对不起诉中试行。2001年5月，河北省石家庄长安区出台《关于实施“社会服务令”暂行规定》，对符合不起诉条件的未成年犯罪嫌疑人，由检察机关下达“社会服务令”，推荐到社会公益性机构，由检察机关聘用的辅导员对其进行思想感化教育，并在规定时间内从事有益的无薪工作，对社会作出一定补偿，使其重拾自尊，早日回归社会。规定出台后第一位被判“社会服务令”的是一名涉嫌盗窃手机17岁的少年，他被判到社区进行两个月无薪劳动。两个月过去后，检察院根据其表现下达了“不起诉决定书”，他又像过去一样回到普通人生活中。随后，我国第一批“社会服务令”开始在河北省部分检察院试行。今年6月，北京市在东城区、房山区和密云县的４７个街道、乡镇全面展开罪犯“社区矫正”试点工作。纳入社区矫正的罪犯，为具有北京市正式户口、长期居住在试点区（县）的被判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行、被裁定假释、刑满释放后继续剥夺政治权利的非监禁刑的罪犯。在社区进行矫正期间，这些罪犯要严格遵守法律、法规和社区矫正组织规定的汇报、请销假、迁居等制度，并通过定期接受谈话、专家心理咨询、社会帮教、参与社区公益劳动等多种形式改正自己恶习、认罪服法。这些新的处理方式引起司法界及法学界广泛关注，其法理与司法实践效果有待研究。
但是，上述的尝试并无法律依据，社区服务的适用范围和违反的后果都无规定，相关监管组织没有建立。对于被暂予监外执行、被裁定假释、刑满释放后继续剥夺政治权利的非监禁刑的罪犯，笔者不反对社区矫正的工作。但笔者主张，我国当务之急的是应引入社区服务制度来改造实践中存在问题较多的管制与缓刑制度。在法律明确加以规定社区服务制度，其积极的意义在于：首先，其能真正对犯罪分子起到惩罚与教育的功能；其二以看的见方式增强群众对司法的信心，减少管制与缓刑作为避风港的机能，尽可能遏制幕后黑色交易；其三是社区服务有着实在的可操作的制度，有利于增强执行机关的责任，不至于让刑法的有关管制与缓刑的其他规定流于形式。具体可在刑法第39条和刑法第76条增加一款规定，即判处管制和缓刑犯罪分子必须参加当地的社区服务。同时在大城市以若干区为单位、在小城镇以若干乡镇为单位由司法行政部门组织社区服务点，设立相应的管理人员，负责对犯罪分子进行社区服务管理、监督，并开展多种形式的帮教活动。法律还应规定，犯罪分子必须在每二周参加4至8小时的社区服务，内容主要是公益劳动，并接受群众监督。对无特殊情况不按时参加社区服务或有其他不遵守规定行为的给与警告，三次以上无故不参加社区服务的犯罪分子，判处管制的，由法院重新改判为有期徒刑，判处缓刑的由法院按刑法第77条规定，撤销缓刑执行原判刑罚。当然，如果条件成熟后，可将这一制度推广到被暂予监外执行、被裁定假释、刑满释放后继续剥夺政治权利的非监禁刑的罪犯的管理和监督上。
通联：江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士
邮编：３４１０００
E—mail:tao1991@163.net tao9928@tom.com