地方性法规评价的探索与思考
法学硕士研究生 石安洲
————参与昆明市人大常委“立法回头看”活动有感
摘要：“加强立法工作, 提高立法质量”是党的十六大和全国人大常委会对立法工作提出的总体要求。近年来，各地方积极探索多种有效方式和途径以提高地方立法质量。地方性法规评价制度就是其中之一。目前，各省市地方性法规评价制度虽然称谓不同, 但实质均是对法规的实践检验, 是立法工作的继续和延伸。地方性法规评价制度, 通过了解法规在实施中取得的成效和存在的问题, 分析法规本身的合法性、可操作性和针对性, 促使立法机关回过头来反思立法工作的经验和教训,达到维护国家法制和谐统一、减少法规规范的内部冲突、提高地方立法质量的目的。正如吴邦国委员长在十届全国人大常委会第五次会议上强调指出的“:立法的目的在于实施。法律制定出来以后, 不是让人看看的, 更不能变成只是在书架上摆摆的本本, 而应该也必须成为依法治国的基础, 成为依法行政、公正司法的准绳, 成为全社会一体遵循的行为规范。”
关健词：地方性法规评价 依法治国
一、进行地方性法规评价的目的与意义
地方性法规评价，简而言之，就是有立法权的地方人大及其常委会在地方性法规实施一定时间后，通过一定规模的实证调查，对所通过法规的功能、作用以及法规的实施效果所进行的评论和估价，并在此基础上对整个立法质量、价值的评论和估价。这种立法评价是在
地方性法规实施一定时间后进行的，它不同于立法预测，主要是以对法的功能作用和实施效果的评价为基础和中心，并在此基础上，进而对整个法规的质量和价值等作出综合的评价。
其评价的重点主要集中在两个方面，一是法规实施的绩效;二是法规中各项制度设计和程序规定是否需要进一步完善。通过立法评价，要对法规所产生的社会影响，法规预期效果与实际效果的一致程度，法律实施效果产生的原因，法律实施程度，法律的有益性、合理性、可行性等作出综合的分析、评论和估价。
为什么要进行地方性法规评价，或者说，对地方性法规进行立法评价有什么重要意义，笔者以为，通过地方性法规评价，可以得出对现行法规更全面、更科学的系统评价，对今后制定、修改和废止法规更有参考价值。同时，通过对各个地方性法规作用、质量的评价，可以总结立法经验和教训，可以分析认识立法共性的规律，用这些规律去指导其他法规的制定，使地方性法规能够发挥其调控社会关系的最佳功能和作用。例如，通过对某一具体法规实施效果及其立法质量、价值的评价，我们可以了解该地方性法规对社会产生的实际效果究竟如何，起草该法规初期所要预期解决的社会问题是否得以切实解决以及解决问题的具体程度；可以分析出实施效果好坏的实际原因，发现法规规范本身的不足，进而为完善修改、废止该地方性法规打下基础。
我们知道，法规功能的发挥、法规价值的实现程度虽然同外部环境如当前我国的宪政环境，市场经济的发育程度，公民的法律素养和法律意识等都有很大的关系。但是，我们不可否认，它同法规自身的质量即法规是否反映客观规律，是否符合社会需要，有着最密切的关系。法律作为上层建筑的组成部分，必须反映经济基础的客观要求，必须适应经济的发展。因此，我们在立法中一定要坚持正确的立法原则和立法技术，警惕立法误入歧途。
而实行地方性法规评价，正好可以增进立法机关对法规实施情况的了解，进一步推进立法工作。
（一）有利于总结经验教训，提高立法水平。法律固有的稳定性必然要求立法者具有一定的预测能力，在立法中对社会经济发展予以适当前瞻。但是，在改革开放的今天，各种新生事物、新情况层出不穷，增加了立法预测难度。古人云:“温故而知新，可以为师矣”。地方性法规评价中，执法部门、人大代表以及人大专(工)委积极参与，通过开展部门评估、问卷调查、专题调研等一系列活动，形成最终评估报告，再由常委会认真研究，决定是否对法规进行修改。这样的制度安排，使得法规能够根据社会、经济发展的实际情况，不断发展完善，做到与时俱进，实行“回头看”，使立法者可以清楚看到立法预期与立法实施效果之间的差距以及立法技术等方面的欠缺，进而吸取经验教训，举一反三，不断提高立法预测能力和立法技术，制定出更高质量的法规。同时，地方性法规评价也为修改法规提供了大量第一手资料，对提高修改法规的针对性和科学性很有裨益。
（二）有利于提高立法实效。在一定时期内，立法资源同其他社会资源一样是有限的;如何运用好有限立法资源，提高立法实效，实现立法预期目的，是立法者应当考虑的问题。过去，由于缺乏对立法效果的评价机制，立法者对立法的效果关注得不够，有的立法实施效果与立法目的或目标偏离。而实行地方性法规评价后，人们对法规实施所取得的社会和经济效益有了一本明白账。这就促使立法者进一步加强责任心，改进工作方法，搞好立法的可行性与必要性的分析，加强立法预测、规划和制定等工作，并根据需要制定配套性法规，努力增强立法实效。
（三）随着立法的日益增多，如何协调不同时期和由不同部门所制定的法规之间的矛盾和冲突，是我们始终面临的一个难题。当前，由于许多地方性法规都是由相关部门主持起草，利用立法的机会扩大本部门利益的倾向往往屡禁不止。这必然会带来法规之间的相互冲突，这种法规之间的冲突必然伤害法制的统一。要改变法规之间的种种冲突状况，有立法权的地方各级人大及其常委会应当适时建立地方立法的评价机制，同时，我们必须改变现行的立法模式。部门立法的惯例必须代之以新的做法，比如，以法规所涉及到的特定领域的专家为主，吸收各部门、行业的人士组成起草班子进行起草工作。对地方性法规草案中涉及公民、法人和其他组织权利义务的重要制度，都应当在立法后进行经济和社会影响评价，在评价的基础上科学决策。同时，进一步强化立法过程中的公众参与。在立法过程中，利益可能受到拟议中法规影响的行业代表、民间人士应有充分的机会参与其中，在以往的书面征求意见以及座谈会等形式之外，听证会应该得到更多的采用。这不仅有助于通过广泛的论证和审议协调法规草案与既有法规之间的关系，而且也有利于提高法规的可操作性，更重要的是，公民对立法过程的参与也是建立和谐社会不可或缺的环节。
（四）在坚持地方性法规与上位法不相抵触的前提下，进一步增强地方性法规的可操作性。笔者以为，对地方性法规进行立法评价时，我们必须重点关注的一个问题就是地方性法规的实际操作性究竟如何。地方性法规难以操作主要表现在以下几个方面:
1.部门保护主义倾向严重。不同立法主体之间的权限范围在法律上并无明确规定或法律上的依据，这就产生了对同一问题的重复立法、重复规定，部门往往站在各自的立场上，从小利益出发，作出互相矛盾的规定，造成法规在实际操作中的困难。
2.有的部门在“立总比不立好”，“有总比没有好”的思想指导下，片面追求法规的数量，忽视法规的质量。有的法规条款多是纲要式、原则性的概括，在内容上与政策相差不大，结果一碰到复杂的社会生活，一旦进入操作阶段，就发现法规条文的规定界限不清，变得不具体、模棱两可，很难为执法提供一个明确、清晰的依据。
3.有些法规在起草阶段，就存在先天不足，与社会生活脱节。缺乏可操作性，不仅会损害法规的权威和严肃性，而且会减弱民众对法的信仰和尊重，法规的寿命也长不了。
二、地方性法规评价的方式
地方性法规评价是对立法进行的系统分析。从评价的主体分，可分为国家机关的评价、社会民众的评价和学理评价。这里所谈的地方性法规评价主要是指有立法权的地方人大及其常委会对其立法的评价。其评价方式主要有以下两种，即经常性的评价和阶段性的评价总结。
（一）经常性评价。经常性评价是指针对立法在执行中的社会效果、作用和存在的问题及时进行的评价，具有很强的针对性。这类评价大多针对具体问题，可以是对单项法规、决定(包括对具体条款)的评价，也可以是对某一类法规、决定的评价，还可以是对某类普遍性问题的立法评价。如行政许可、行政处罚或者行政收费。2004年7月1日颁布施行的《中华人民共和国行政许可法》，首次以立法的方式规定了行政许可的设定机关和实施机关要对已实施的行政许可进行立法评价。行政许可法第二十条规定：“行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。”第二十一条进一步规定：“省、自治区、直辖市人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可，根据本行政区域经济和社会发展情况，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，报国务院批准后，可以在本行政区域内停止实施该行政许可。”在法律中直接规定立法评价机制在我国立法中还尚属首次。这种经常性评价的结果大多落实反映在对具体立法的修改完善上。
（二）阶段性的评价总结。地方性法规阶段性评价总结，是指有立法权的地方人大及其常委会在立法工作的一段时间内对地方性法规进行总结和评价。与经常性评价相比，阶段性评价侧重于立法制度的总结，通过评价总结一段时间内立法的经验和教训，及时调整立法计划和立法思路，使立法体系更加成熟。阶段性的立法评价在内容上主要是针对立法的社会效果和作用，在立法体系建设，立法规划、计划的制定，立法与政策关系，不同法规之间的内容协调以及立法程序等制度建设和完善方面进行研究评价，通过不断总结，逐渐完善法律制度。进行阶段性的评价总结时可以采用总结评价、研讨、座谈、执行机关汇报、专家评议和论证等多种方式，同时，对立法总结评价的结论要及时归纳，并在今后的立法中予以完善，以便充分发.
三、地方性法规评价制度之实证分析
对于地方性法规评价目前还没有形成一个普遍认同、共同遵循的操作规则和程序。笔者认为: 一项新制度能否持续开展并得以制度化, 取决于立法主体的共同认可和支持, 及与现行制度之间的融合程度。在实践中, 执法检查、立法( 本文特指狭义的修改和废止法规) 前期调研、地方性法规评估这三项制度与法规质量评估有一定联系。
( 一) 地方性法规评价与执法检查执法检查是地方国家权力机关对宪法、法律、法规等在本行政区域内贯彻执行情况进行检查监督的制度。《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》和《北京市人大常委会关于加强和改进执法检查工作的意见》中均提到: 执法检查报告的内容包括: 对所检查法律法规实施状况的全面评价; 法律法规实施中存在的问题及原因分析……对法律法规本身需要修改、补充、解释的建议等。从理论上说, 一份全面、系统的执法检查报告中应包含对法规进行质量评估的内容。而实践中, 执法检查报告多侧重于( 行政意义上的) 法规执行情况, 对( 立法意义上) 法规本身评价、原因分析和对法规需要修改、补充、解释的建议等涉及不多。正如云南省所提到“:立法回头看与执法检查同中又异。相同在于二者都是对法规的贯彻执行情况进行调研。区别在于: 立法回头看的重点在于挖掘与立法有关的信息, 客观评价法规实施效果, 目的是为了改进立法工作; 执法检查侧重于检查有关部门在贯彻执行中的薄弱环节和存在的问题, 目的是为了监督法规的贯彻执行。”
( 二) 法地方性法规评价与立法前期调研法规质量评估, 通过了解法规的实施情况, 对其中不能满足社会发展需求、不适应形势发展变化的内容进行清理, 该修改的要修改, 该废止的要废止, 以体现法规立、改、废的有机统一。立法前期调研是对需要修改、废止的法规进行广泛深入的调查研究, 以论证必要性和可行性。这意味着, 二者在实际工作中会有重合之处。
四、地方性法规评价的完善
地方性法规评价并不是一蹴而就的，需要在实践中进一步探索、完善。
（一）是地方性法规评价要进一步制度化、程序化。首先，地方性法规评价应当作为一项制度确定下来，而不是临时性安排。还应当建立、完善地方性法规评价的具体制度和程序，明确规定评价主体和客体的确定、评价方法的选择、评价资料的收集与整理、评价结论的作出和运用以及相关工作，实现制度化、程序化、规范化运作。坚持回避制度，原先参与立法的人员要予以回避，不得参加评估工作，保证评估的客观、公正。
（二）是要建立地方性法规评价的评价指标体系。评价指标体系能够为地方性法规评价提供科学、客观的尺度和标准，是评估取得实效的有力保证，并可对日常立法工作起到引导作用。评价指标体系应当与地方性法规评价目的相适应，包括反映法规可行性和实施效果的各要素、各环节，力求全面、系统，并在此基础上，综合评估立法的总体水平，判断是否应当对法规进行修改。评价指标体系既要相对稳定，也要随着社会经济的发展予以相应修改。
（三）是要务求实效。在评估过程中，要紧密联系实际，实事求是，对照评价指标体系予以逐项评定，真实反映、评价立法实施情况。同时，运用好评估报告，对不适应社会发展需要的法规，应当及时予以修改，保障和促进政治、经济、文化发展。